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户籍改革应选择正确的参考指标
2017-07-21 22:50:04 来源:人民论坛 作者: 【 】 浏览:0次 评论:0

孙文凯 中国人民大学经济学院副教授,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

户籍制度长期影响中国社会的效率和公平,因此被要求改革的呼声不断。

2014年以来,在中央文件指导下各地户籍制度改革开展的比较迅猛,而户籍人口城镇化率这一名词也频繁的进入人们的视线。目前,户籍人口城镇化率是户籍制度改革的主要参考指标,在2016年国务院发布的《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》中明确提出“十三五”期间,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上;到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%,各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。

过去多年,我国户籍人口城镇化率一直远低于常住人口城镇化率。2016年,我国户籍人口城镇化率整体达到41.2%,而常住人口城镇化率达到57.35%。这意味着至少有总人口16%的居住在城镇的人口不能正常享受城镇对应的公共福利。并且,户籍人口城镇化率增速也低于常住人口城镇化率增速。比如2010年到2016年,常住人口城镇化率由49.68%增长为57.35%,年均增幅1.28%;而户籍人口城镇化率由34.17%增长为41.2%,年均增幅1.17%。这意味着不能享受城市福利的城镇常住人口在不断扩大。

上面的数字仍然低估了户籍对应的公共服务不平等程度,因为没有考虑户籍人口城镇化率计算内部结构问题。从而,单纯看户籍人口城市化率并不能很好地指导户籍制度改革。为了了解如何在现实中选取更合适的政策目标,我们来谈谈以下几个概念。

衡量人口城镇化率,除了上面提到的户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率外,第三个指标是城镇常住人口户籍化率。从概念来说,户籍人口城镇化率指的是拥有本地城镇户口的人在拥有本地户籍总人口中的比例。常住人口城镇化率指的是当地的常住人口中拥有当地城镇户口的人口占比。它与户籍人口城镇化率的差别在于基数的不同,户籍人口城镇化率是以本地户籍总人口为基数,而常住人口城镇化率的基数则是当地的常住人口。

从全国整体看,户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差异反映了在城镇不能充分享受城镇公共福利的人群比例。但实际不能享受所在城镇公共福利的比例要比这个差值更大。因为还有很多拥有城镇户口但在其他城镇就业常住的人口,这些人口同样不能充分享受就业地公共福利。尤其是像北上广深这样的特大城市,有很多来自外地农村和城镇的劳动人口。第三个指标是城镇常住人口户籍化率,指在城镇范围内常住人口中的城镇户口拥有者比例,它的独特之处就在于其基数为城镇范围内的常住人口。

这三个指标都有一定的现实意义。目前,户籍人口城镇化率被政府部门作为考察实际执行户籍改革进展的政策参考指标。这有两个原因:一是观察拥有城镇户籍人口比重能够大致判断享受城镇生活人口的比重;更重要的原因是,这个指标可操作性很强,它可以直接通过公安部的户籍数据进行测算,比较易于统计和估测政策效果。这两个是它的优点,但是城镇大量流动人口的存在使得它并不是那么的贴合实际。

对于北上广等发达城市使用这一指标测算时就会高估户籍改革进展,因为这些城市本身户籍人口中的农村户籍人口较少,计算出的本地户籍人口城镇化率很高。但同时,居住在本地的人口中的大量流动人口会被忽视。高的户籍人口城镇化率掩盖了大部分非户籍人口迫切需要获得户籍的户改需要。也就是说,在吸引流动人口流入的发达地区,使用户籍人口城镇化率作为户籍制度改革参考指标往往不利于真正的户改进行。在中西部的一些城市,作为人口流出地,用这一指标则会低估其户籍改革进展,因为很多拥有本地户籍的农村人口已经流入了发达地区,从而剩余的本地户籍人口城镇化率就要高一些了。

常住人口城镇化率可以在一定程度上弥补户籍人口城镇化率作为政策参考的偏误,具有更好的经济意义。但是常住人口从统计意义上来说具有一定的不准确性。常住人口统计的是全年在本地居住6个月以上、经济和生活与本地连成一体的人口。如果这些人都能获得本地城镇户籍,那么常住人口城镇化率可以很好的反映户籍改革进展。这个统计指标有很好的经济意义,但在操作上存在一定问题。首先,6个月这一时间截点在普查或者统计时本身就有一定的模糊性,当然这还是小问题;最大的问题是,统计部门调查常住人口时往往并不尽责,其统计的常住人口经常有很大疏漏。这些都使得使用常住人口城镇化率作为政策参考存在不准确性。

相对常住人口城镇化率来说,城镇常住人口户籍化率是一个更好的指标,它可以避免各地城市化水平不同造成的影响。不同的经济发展水平伴随着不同的城镇化水平,如果要求所有省份都达到2016年《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》提到的45%的目标,那么落后地区的压力可能很大,他们很难在短时间内完成大量农村人口进城并落户。此时,只观察本地城镇常住人口范围内户籍人口比例就能避免城市化阶段本身不同造成的问题。如果在城镇地区的常住人口基本实现了获得本地城镇户籍,那么户籍改革就已经完成的较好了,因为它标志着城镇常住人口中外来的农民工等群体也可以享受到流入地的一些福利。

对经济欠发达地区来说,农业人口较多,统计常住人口城镇化率时包括了农村的农业人口,这些农村人口占比较大反映了经济发展水平存在问题而不是户籍制度存在问题,以此为政策参考会给当地户籍改革带来冒进的风险。此时选择城镇常住人口户籍化率原则上就较好。但是同样的,统计城镇常住人口本身就是一个误差可能比较大的任务。

通过以上的解释可以看到,这三个反映户籍制度改革进展的指标各有优劣。一个理想的情况是:统计部门能够较精确地统计常住人口,并且以城镇常住人口户籍化率作为政策参考。但是,由于非本地户籍人口没有相应福利,缺少动力在公共部门登记,因此常住人口统计也就存在困难,这本身就是一个内在的矛盾。

期待进一步放宽的户籍制度,使得本地居住的人口都能获得本地户籍,这既是户改目标,也便于统计常住人口,使得其他经济人口政策也能够有效实现。

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